隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，很多國家將數(shù)字經(jīng)濟(jì)提升至國家發(fā)展戰(zhàn)略高度。其中，互聯(lián)網(wǎng)核心資源安全是數(shù)字企業(yè)安全以及國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全的底座。《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報告（2021）》顯示，2020年中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到39.2萬億元，占GDP比重達(dá)38.6%，成為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵動力。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，離不開 IP地址、域名等互聯(lián)網(wǎng)核心資源的開發(fā)、利用和保護(hù)。因此，如何妥善處理數(shù)字地址爭端事件，成為保障國家數(shù)字地址安全，維護(hù)企業(yè)數(shù)字資產(chǎn)利益，確保數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全平穩(wěn)發(fā)展的關(guān)鍵議題。
數(shù)字資源管理引發(fā)爭端
近年來發(fā)生了多起與數(shù)字地址資源相關(guān)的國際事件。
2021年6月22日，美國政府以“違反制裁”為由關(guān)閉了包括伊朗英語新聞電視臺（Press TV.com）與阿拉伯語頻道網(wǎng)站（Al Alam TV.net）等在內(nèi)的36家與伊朗相關(guān)的新聞網(wǎng)站。美國司法部在聲明中證實(shí)，根據(jù)法院命令，美國查封了伊朗伊斯蘭廣播電視聯(lián)盟（IRTVU）使用的33個網(wǎng)站和真主黨（KH）運(yùn)營的三個網(wǎng)站。美國司法部表示，這些網(wǎng)站域名均為美國公司所有，其在未獲得美財政部許可的情況下不能獲得美國的網(wǎng)站和域名服務(wù)。
此次事件涉及32個域名、4個頂級域名，包括“.com”“.net”“.TV”和“.org”，涉及Verisign和PIR兩個注冊服務(wù)管理機(jī)構(gòu)、20家域名注冊服務(wù)機(jī)構(gòu)（域名注冊商）。在技術(shù)層面，美國司法部通過頂級域名注冊管理機(jī)構(gòu)，將所涉及網(wǎng)站的域名解析A記錄和NS記錄強(qiáng)制指向美國政府指定的亞馬遜域名解析服務(wù)器，從而實(shí)現(xiàn)對指定網(wǎng)站的關(guān)停處理。事件的發(fā)生引發(fā)國際社會的強(qiáng)烈關(guān)注。
注冊地在毛里求斯的非洲互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（AFRINIC）是國際互聯(lián)網(wǎng)名稱與地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）認(rèn)證的，負(fù)責(zé)非洲、印度洋地區(qū)的IP地址分配機(jī)構(gòu)。一家注冊于非洲塞舌爾名為云創(chuàng)新（Cloud Innovation）的公司，于2013年成為AFRINIC會員，并在隨后4年內(nèi)分4個批次申請了620萬個IPv4地址，由其注冊在中國香港的關(guān)聯(lián)公司LARUS Ltd.將這些地址租給企業(yè)用戶使用。
2020年，AFRINIC因員工非法盜取IP丑聞而更換CEO。新任CEO開始推行“協(xié)助審查”（Assisted Review）項(xiàng)目，試圖利用其掌管的注冊數(shù)據(jù)庫隨意改變IP地址“所有權(quán)”，引發(fā)業(yè)界風(fēng)波。
云創(chuàng)新公司因此項(xiàng)審查受到AFRINIC的質(zhì)疑，稱其違反會員章程，將屬于非洲的域名他用，其會員資格一度被取消，擁有的IP地址也一度被沒收。AFRINIC的銀行賬號也因云創(chuàng)新公司的訴訟一度被凍結(jié)。整個非洲的IP地址分配系統(tǒng)面臨崩潰危險。據(jù)了解，目前云創(chuàng)新公司會員資格和AFRINIC的銀行賬號都得以恢復(fù)，但雙方的官司還在繼續(xù)。租用了這批IP地址的數(shù)百家中國企業(yè)，其網(wǎng)絡(luò)服務(wù)面臨隨時中斷的風(fēng)險。
上述兩起關(guān)于IP地址和域名事件充分暴露了當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)資源治理體系的漏洞和缺陷，也凸顯了以IP地址和域名為重要因素的數(shù)字資源的重要性和治理的迫切性。
問題梳理與思考
一是數(shù)字資產(chǎn)的界定。伏羲智庫首席技術(shù)官、中科院計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息中心研究員、PTI前董事王偉博士認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)資源一個最根本的問題一直沒有解決——IP地址、域名是不是數(shù)字資產(chǎn)？
IP地址在未被分配使用前和被分配使用后，其權(quán)屬有著本質(zhì)性的變化。AFRINIC和云創(chuàng)新公司的沖突，AFRINIC把云創(chuàng)新公司會員剝奪掉，但面臨的問題是IP地址已經(jīng)被其他公司所使用，國內(nèi)很多企業(yè)都在使用這些IP地址，商業(yè)利益將受到嚴(yán)重影響。如果想長期持有這些地址，如何解決這一問題值得深入探討。
各地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展規(guī)模及網(wǎng)民數(shù)量不平衡，讓很多國家的企業(yè)機(jī)構(gòu)采用各種辦法向其他大洲數(shù)字地址管理機(jī)構(gòu)申請借殼使用。全球數(shù)字地址的所有權(quán)和使用權(quán)實(shí)際上正在向新興的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)地區(qū)和資本優(yōu)勢機(jī)構(gòu)流動，打破了傳統(tǒng)上按地理分布進(jìn)行數(shù)字地址分配管理的“平衡設(shè)計(jì)”。
二是無法可依。北京郵電大學(xué)教授、APNIC前執(zhí)委馬嚴(yán)認(rèn)為，云創(chuàng)新公司和AFRINIC之間出現(xiàn)的這種情況沒有任何先例。雙方對簿公堂已有一段時間，并且官司還在繼續(xù)。問題不僅僅涉及會員章程、商務(wù)合作、機(jī)構(gòu)的不作為或亂作為，也涉及IP的所有權(quán)、互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)資源的治理體系等。“希望通過此類案例，我們進(jìn)一步探討，找到合理的治理辦法，讓管理者、使用者和立法機(jī)關(guān)都有據(jù)可依、有法可依、有案例可依。處理好此類事件，可以使數(shù)字經(jīng)濟(jì)更加平穩(wěn)，有利于社會和諧發(fā)展，以及全球互聯(lián)網(wǎng)穩(wěn)定運(yùn)行。”
三是多利益攸關(guān)方模式的挑戰(zhàn)。針對伊朗域名被封，中科院計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息中心研究員譚亞凌認(rèn)為，從技術(shù)上講，所涉及的兩個注冊管理機(jī)構(gòu)并未征得用戶同意，就單邊把相關(guān)域名數(shù)據(jù)的DNS資源記錄所指向的IP地址進(jìn)行更改，相關(guān)網(wǎng)站就從互聯(lián)網(wǎng)世界消失了。伊朗域名被封事件涉及互聯(lián)網(wǎng)治理的“多利益攸關(guān)方”模式，事件強(qiáng)化了現(xiàn)有的權(quán)力關(guān)系，延續(xù)了既有的權(quán)力格局，全球互聯(lián)網(wǎng)治理離各國平等參與的“共治”還很遙遠(yuǎn)。
四是治理體系自身的缺陷。王偉認(rèn)為，從互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)資源治理體系細(xì)節(jié)來講主要暴露出三個問題。
“前后”的問題。互聯(lián)網(wǎng)資源分配模式在20世紀(jì)90年代初制定，當(dāng)時資源充足，不存在IP地址耗盡的問題，因此管理機(jī)制上并未去重點(diǎn)關(guān)注地址緊缺狀態(tài)下的地址轉(zhuǎn)移、租用、代持等問題。雖然當(dāng)前全球進(jìn)入IPv4和IPv6并存時代，企業(yè)運(yùn)營過程中（尤其是拓展海外市場）還是會使用大量第三方IPv4地址，這要求在政策層面對原有的IP地址分配模式打補(bǔ)丁。
“上下”的問題。上層強(qiáng)調(diào)“多利益攸關(guān)方”模式，否決單方持有全部利益的可能性，認(rèn)為IP地址歸全球網(wǎng)民共有，但到下層運(yùn)營，一定有某個實(shí)體或者個人持有。假如用戶在阿里云申請?zhí)摍C(jī)，阿里云一定把IP地址當(dāng)做資源類資產(chǎn)租給個人。所以，“上下”是割裂的，上層治理人員試圖回避這個問題，市場經(jīng)濟(jì)下的運(yùn)營人員已經(jīng)把它當(dāng)做資產(chǎn)來管理。
“左右”的問題。互聯(lián)網(wǎng)時代，各國貿(mào)易往來頻繁，數(shù)字經(jīng)濟(jì)引發(fā)的沖突容易發(fā)散成為政治問題，比如運(yùn)營商到非洲地區(qū)拓展業(yè)務(wù)，不管是從IP地址需求量、財政資金充裕度還是技術(shù)水平層面來講都較有優(yōu)勢，因而運(yùn)營商更容易在非洲拿到IP地址并在全球使用。從業(yè)務(wù)拓展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展來講，它是常見行為，但在國際政治博弈上，容易被形容為“數(shù)字空間新殖民主義”。
王偉表示：“所以前后、上下、左右都遇到了問題，它的本質(zhì)是互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則不適應(yīng)時代發(fā)展。地址資源不管多大還是有一個上限，如果規(guī)則不變，今天IPv4遇到的這些困惑和挑戰(zhàn)，未來在IPv6上還會出現(xiàn)。”
五是全球化形勢下數(shù)字資源國家權(quán)屬的界定。近年來，全球數(shù)字服務(wù)格局快速發(fā)展和演進(jìn)，數(shù)字市場規(guī)則制定權(quán)和話語權(quán)的競爭日益激烈，網(wǎng)絡(luò)空間立法競賽空前加劇。
中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員郎平表示：“互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為我國數(shù)字化發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，但是IP地址、域名這些基礎(chǔ)資源是基礎(chǔ)設(shè)施里面的基礎(chǔ)設(shè)施，是地基中的地基。互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域有各種各樣的數(shù)字經(jīng)濟(jì)活動，共同構(gòu)成數(shù)字空間，在數(shù)字空間地基的重要性不言而喻。”
郎平研究員有一個形象的比喻：“從國際治理角度來講，互聯(lián)網(wǎng)體系的‘樹干’和‘果實(shí)’都具有國別屬性，但樹根卻沒有。當(dāng)權(quán)屬不清晰的時候，就會出現(xiàn)沖突。”郎平說：“未來競爭趨勢下，我們的域名在全球治理層面應(yīng)該怎么推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)仔細(xì)斟酌是否能夠適應(yīng)新的形勢。”